Katarizon

Pendahuluan

 Organisasi birokrasi di kalangan masyarakat selama ini dipahami sebagai sebuah organisasi yang melayani masyarakat dengan berbagai pandangan negatif antara lain, yaitu proses pengurusan surat atau dokumen lain yang berbelit-belit, tidak ramah, tidak adil, tidak transparan, mempersulit dan memperlama pelayanan, dan sebagainya. Tidak salah jika masyarakat akhirnya menggambarkan birokrasi dengan hal-hal seperti itu, karena pengalaman-pengalaman yang tidak mengenakkan yang mereka alami secara langsung membuktikan bahwa birokrasi yang ada tidak berjalan sesuai apa yang seharusnya.  Hingga banyak pertanyaan-pertanyaan yang bermunculan tentang apakah memang seperti itu gambaran birokrasi (juga di Indonesia) saat ini ? Bagaimana dengan teori-teori yang telah diciptakan agar birokasi ini dapat berjalan dengan baik?

Defenisi Birokrasi

Banyak sekali para ahli atau tokoh yang mendefinisikan tentang birokrasi, diantaranya adalah

Dari beberapa ahli yang sudah mendefinisikan birokrasi tersebut, bisa kita simpulkan bahwa sebenarnya secara umum birokrasi adalah tata kerja pemerintahan agar tujuan negara bisa tercapai secara efektif dan efisien. Oleh karena itu kita harus obyektif dan terbuka dalam tatanan kerja ini untuk tujuan bersama (bukan per individu atau per orang).

Contoh di dalam pemerintahan Indonesia

Untuk menggambarkan organisasi dalam pemerintahan negara Indonesia, maka birokrasi bisa didefinisikan sebagai keseluruhan organisasi pemerintah, yang menjalankan tugas-tugas negara dalam berbagai unit organisasi pemerintah dibawah Departemen dan Lembaga-lembaga Non Departemen, baik di tingkat pusat maupun di daerah seperti di tingkat Propinsi, Kabupaten, dan Kecamatan, bahkan pada tingkat Kelurahan dan Desa. Sedangkan Birokrat dalam arti pejabat pimpinan tingkat atas dan menengah dalam suatu struktur organisasi pemerintah umum. Jadi birokrat terdiri dari unsur-unsur pimpinan yaitu para pejabat dalam organisasi pemerintahan baik di pusat maupun di daerah.

Makna Birokrasi

Meskipun secara umum sudah ada penjelasan atau definisi tentang birokrasi, tetapi dalam khasanah ilmu pengetahuan perbedaan pendapat dan pandangan sangat dihargai. Demikian juga dengan perbedaan pandangan tentang birokrasi. Ada beberapa tokoh atau ahli yang memandang birokrasi secara positif, ada juga yang secara negatif, tetapi ada juga yang melihatnya secara netral (value free).

Teori-Teori dalam Birokrasi

Dalam ilmu sosial, ketika muncul definisi, sudah pasti tidak mungkin hanya dilihat dari satu aliran/ perspektif/ pemikiran/ teori saja, karena ilmu sosial mempelajari tentang manusia yang antara satu dan lainnya punya banyak perbedaan (misalnya berbeda tentang latar belakangnya, status ekonominya, status sosialnya, adat istiadatnya, dan sebagainya). Sehingga ilmu sosial adalah ilmu yang kaya akan pemikiran dan pendapat atau sudut pandang.

Aliran pemikiran tentang birokrasi ini dikenal dengan istilah TEORI. Dalam ilmu politik terdapat beberapa teori (yang menonjol) dalam membentuk institusi (birokrasi) di berbagai negara, yakni :

 1.    Teori rational-administrative model

Teori ratinal administrative model adalah model yang dikembangkan oleh Max Weber. Model ini menyatakan bahwa birokrasi yang ideal adalah birokrasi yang berdasarkan pada sistem peraturan yang rasional, dan tidak berdasarkan pada paternalisme kekuasaan dan kharisma. Dalam teori ini, birokrasi harus dibentuk secara rasional sebagai organisasi sosial yang dapat diandalkan, terukur, dapat diprediksikan, dan efisien.

Penciptaan birokrasi secara rasional ini adalah tuntutan demokratisasi yang mensyaratkan diimplementasikannya law enforcement dan legalisme formal dalam tugas-tugas penyelenggaraan negara. Oleh karena itu birokrasi harus diciptakan sebagai sebuah organisasi yang terstruktur, kuat, dan memiliki sistem kerja yang terorganisir dengan baik. Contoh penerapan dari teori ini adalah pada negara-negara dengan tipe kepemimpinan yang dominan.

Teori ini dikemukan oleh Max Weber dalam buku : The Protestant Ethic and Spirit of Capitalism. Ia menulis juga buku-buku lain, antara lain adalah The Theory of Social and Economic Organization, buku yang diharapkan Weber menjadi karyanya yang terbesar tetapi tidak dapat diselesaikannya hingga saat ajalnya. Pandangan Weber tentang organisasi tercermin juga pada buku yang berjudul From Max Weber : Essays in Sociology yang diterjemahkan dan disantun oleh H.H. Gerth dan C.Wright. 

Model organisasi birokratis diperkenalkan oleh Max Weber.Weber  membahas peran  organisasi  dalam  suatu  masyarakat  dan ia  mempertanyakan bentuk  organisasi  yang  sesuai  pada  akhir  abad ke-9. Organisasi birokratis menurut Weber dapat menjamin tercapainya alokasi sumber yang terbatas ada sebuah masyarakat  yang  kompleks  seperti  masyarakat industri Eropa. Ia juga mengemukakan  adanya  7  ciri  yang  dapat dijumpai pada sebuah oragnisasi birokratis, yaitu :

Bentuk  organisasi  yang  ditunjukkan  oleh  Weber dengan  tujuh dimensi tersebut merupakan bentuk ideal dari organisasi birokratis. Kebanyakan dimensi tersebut tampak di jalankan pada banyak organisasi yang ada di sekeliling kita, seperti hirarki otoritas, pembagian tugas dan penggunaan dokumen tertulis. Tetapi jarang sekali dijumpai organisasi yang  mampu  menjalankan  ke tujuh dimensi tersebut secara sempurna. Apabila setiap kegiatan organisasi dicatat secara tertulis misalnya, maka organisasi akan penuh dengan dokumen sehingga akan menghambat seluruh pekerjaan lainnya

Otoritas dalam Organisasi 

Prinsip  hirarki  yang  dinyatakan sebelumnya  menuntut  adanya otoritas yang lebih besar pada tingkatan yang lebih tinggi agar dapat melakukan pengaturan dan pengawasan terhadap tingkatan yang lebih rendah. Weber menyatakan bahwa terdapat 3 jenis otoritas, yang berpengaruh terhadap  pola kepemimpinan  maupun kegiatan pengambilan keputusan dalamsuatu organisasi, yaitu :

Hubungan Ukuran Organisasi Terhadap Birokrasi

Lebih dari 100 penelitian telah dilakukan untuk menjawab pertanyaan- pertanyaan ini. Sebagian besar akhirnya menunjukkan bahwa organisasi besar  pada umumnya mempunyai perbedaan dari organisasi kecil,  terutama perbedaan pada beberapa dimensi dari strukturnya, seperti :

Konsep birokrasi ideal Weber tersebut menekankan bagaimana seharusnya mesin birokrasi itu secara profesional dan rasional dijalankan. Memahami upaya Weber dalam menciptakan konsep tersebut, perlu kiranya kita  menghargai logika pendekatan yang digunakan dan pemikiran baru yang dikemukakannya yang mencerminkan keadaan semasa hidupnya. Birokrasi ideal tersebut merupakan konstruksi abstrak yang membantu konstruksi kita memahami kehidupan sosial. Satu hal yang amat penting ialah memahami mengapa birokrasi itu dapat diterapkan dalam kondisi organisasi tertentu, dan apa yang membedakan kondisi tersebut dengan kondisi organisasi lainnya.

Terdapat 7 Konsep Modern Tentang Birokrasi Rasional tergambar oleh penjelasan para pemikir seperti Weber, Peter Blau, de Gourney, dan Mill. Diantaranya yaitu:

1.    Birokrasi sebagai Organisasi Rasional
2.    Birokrasi sebagai Inefisiensi Organisasional
3.    Birokrasi sebagai Kekuasaan yang dijalankan oleh Pejabat
4.    Birokrasi sebagai Administrasi Negara (Publik)
5.    Birokrasi sebagai Administrasi yang dijalankan oleh Pejabat
6.    Birokrasi sebagai sebuah Organisasi
7.    Birokrasi sebagai Masyarakat Modern.

Birokrasi di Negara berkembang  

Birokrasi di negara sedang berkembang diharapkan berperan dalam banyak hal, yaitu:

Selain itu birokrasi di negara sedang berkembang juga sangat berperan sebagai “pendidikan” masyarakat. Melalui kegiatan-kegiatan pelayanan, pengaturan, dan pemberdayaan, birokrasi mengajarkan kepada masyarakat kebijakan dan praktek penyelenggaraan pemerintahan yang sebenarnya. Isi dan cara kegiatan-kegiatan itu dilakukan oleh aparat pemerintah secara nyata, dan merupakan bahan ajaran bagi masyarakat tentang makna dan manfaat penyelenggaraan pemerintahan.

Indonesia sebagai salah satu negara yang sedang berkembang dan baru beberapa tahun mengalami perubahan paradigma dalam sistem perpolitikan, netralitas pegawai negeri sipil (PNS) secara terus menerus diupayakan agar tidak dijadikan kendaraan politik dari kepentingan politik suatu golongan atau kelompok. Sebagai aparatur negara,  PNS yang memberikan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka pencapaian tujuan nasional dituntut kesetiaan dan ketaatannya kepada Pancasila, UUD ’45, bekerja secara profesional dan tanggung gugat (akuntabel), serta berorientasi pada hasil (outcome), dan bukan pada input atau masukan dan keterukuran.

Perkembangan birokrasi yang pada intinya dilaksanakan oleh para birokrat atau pegawai negeri di Indonesia tidak jauh berbeda dengan pengalaman negara sedang berkembang lain yang mendapat kemerdekaannya setelah Perang Dunia II. Korps kepegawaian pada masa penjajahan sebenarnya tidak ada bagi pribumi yang bekerja di instansi pemerintahan kolonial. Mereka hanya pembantu-pembantu dari pegawai-pegawai warga negara penjajah. Dengan demikian, kelahiran korps pegawai negeri di Indonesia (KORPRI) tidak merupakan kelanjutan dari korps kepegawaian masa penjajahan, tetapi tumbuh dan berkembang sejak Proklamasi 1945.

Dengan perkembangan seperti itu semangat kepegawaian di Indonesia dapat disamakan dengan perkembangan kepegawaian di Amerika Serikat yaitu merupakan sarana keikutsertaan rakyat di dalam kegiatan pemerintahan dan kehidupan bernegara. Ketentuan-ketentuan universal tentang pejabat negara juga tampak di dalam UUD’45, yaitu:

Birokrasi Weberian selama ini banyak diartikan sebagai fungsi sebuah biro.Suatu biro merupakan jawaban yang rasional terhadap serangkaian tujuan yang telah ditetapkan. Ia merupakan sarana untuk merealisasikan tujuan-tujuan tersebut. Seorang pejabat seyogyanya tidak menetapkan tujuan-tujuan yang ingin dicapai tersebut. Penetapan tujuan merupakan fungsi politik yang menjadi masternya. Setiap pekerja atau pejabat dalam birokrasi pemerintah merupakan pemicu dan penggerak dari sebuah mesin yang tidak mempunyai kepentingan pribadi. Setiap pejabat pemerintah tidak mempunyai tanggung jawab publik kecuali pada bidang tugas dan tanggung jawab yang dibebankan kepadanya.

Kesimpulan 

Dari beberapa ahli yang sudah mendefinisikan birokrasi tersebut, bisa kita simpulkan bahwa sebenarnya secara umum birokrasi adalah tata kerja pemerintahan agar tujuan negara bisa tercapai secara efektif dan efisien. Oleh karena itu kita harus obyektif dan terbuka dalam tatanan kerja ini untuk tujuan bersama (bukan per individu atau per orang).

Penciptaan birokrasi secara rasional ini adalah tuntutan demokratisasi yang mensyaratkan diimplementasikannya law enforcement dan legalisme formal dalam tugas-tugas penyelenggaraan negara. Oleh karena itu birokrasi harus diciptakan sebagai sebuah organisasi yang terstruktur, kuat, dan memiliki sistem kerja yang terorganisir dengan baik. Contoh penerapan dari teori ini adalah pada negara-negara dengan tipe kepemimpinan yang dominan.

Jadi, birokrasi adalah sebuah model organisasi normatif, yang menekankan struktur dalam organisasi. Unsur-unsur birokrasi masih banyak diketemukan diorganisasi-organisasi modern yang lebih kompleks daripada hubungan “face-to-face” yang sederhana. Organisasi perusahaan, sekolah-sekolah, pemerintah dan organisasi-organisasi besar lainnya banyak mempergunakan konsep-konsep teori birokrasi.

REFERENSI
Buku
Rina Martini. 2012, Buku Ajar Birokrasi Dan Politik. Universitas Diponegoro, Semarang
J. Endi Rukmo. Diktat  kuliah ” Birokrasi Pemerintahan Indonesia ”. 5 Desember 2012. http://rincian.com/birokrasi-di-indonesia/ diakses pada tanggal 1 May 2013
Jhen. Birokrasi. 11 Oktober 2011.
http://www.scribd.com/doc/72238613/LANDASAN-TEORI-BIROKRASI diakses pada tanggal 01 May 2013

Web
Melky. Teori Birokrasi, 19 November 2012. http://melkyat.blogspot.com/2012/11/teori-birokrasi.html diakses pada 01 May 2013
Indra Kurnia, 05 Februari 2008. Kutipan Buku Birokrasi Martin Albrow. http://kaummudayangmerana.blogspot.com/2008/02/kutipan-buku-birokrasi-martin-albrow.html diakses pada 01 May 2013

Pengertian Etika (Etimologi), berasal dari bahasa Yunani adalah “Ethos”, yang berarti watak kesusilaan atau adat kebiasaan (custom). Etika biasanya berkaitan erat dengan perkataan moral yang merupa¬kan istilah dari bahasa Latin, yaitu “Mos” dan dalam bentuk jamaknya “Mores”, yang berarti juga adat kebiasaan atau cara hidup seseorang dengan melakukan perbuatan yang baik (kesusilaan), dan menghin¬dari hal-hal tindakan yang buruk.Etika dan moral lebih kurang sama pengertiannya, tetapi dalam kegiatan sehari-hari terdapat perbedaan, yaitu moral atau moralitas untuk penilaian perbuatan yang dilakukan, sedangkan etika adalah untuk pengkajian sistem nilai-nilai yang berlaku.
Istilah lain yang iden¬tik dengan etika, yaitu:

 Fungsi  etika:
  
Sebagai subjek : Untuk menilai apakah tindakan-tindakan yang telah dikerjakan itu salah atau benar, buruk atau baik.
Sebagai Objek : cara melakukan sesuatu (moral).
Menurut Martin (1993), “etika adalah tingkah laku sebagai standart yang mengatur pergaulan manusia dalam kelompok sosial”.
Dalam Kaitannya dengan pergaulan manusia maka etika berupa bentuk aturan yang dibuat berdasarkan moral yang ada.

tujuan etika

Untuk mendapatkan konsep mengenai penilaian baik buruk manusia sesuai dengan norma-norma yangberlaku.
Pengertian baik:
Segala perbuatan yang baik.
Pengertian buruk:
segala perbuatan yang tercela.


Macam-Macam etika
Ada dua jenis yaitu:
Etika deskriptif
Etika yang berbicara tentang suatu fakta
Yaitu tentang nilai dan pola perilaku manusia terkait dengan situasi dan realitas yang membudaya dalam kehidupan masyarakat.
Etika yang menyoroti secara rasional dan kritis tentang apa yang diharapkan manusia mengenai sesuatu yang bernilai.
Etika normatif
Etika yang memberikan penilaian serta himbauan kepada manusia tentang bagaimana harus bertindak sesuai dengan norma yang berlaku.
Etika yang mengenai norma-norma yang menuntun tingkah laku manusia dalam kehidupan sehari-hari.

hubungan etika dengan moral

Moral berasal dari bahasa latin “mos” artinya adat istiadat.
Moral adalah nilai-nilai atau norma-norma yang menjadi pegangan seseorang atau suatu kelompok dalam mengatur tingkah lakunya dalam bermasyarakat.
Sebagai contoh: “Kepala Proyek Pengembangan TI di perusahaan ini tidak bermoral…..” -> melangar norma-norma etis yang berlaku dalam kelompok atau organisasi.

hubungan etika dengan filsafat

Filsafat adalah bagian dari ilmu pengetahuan yang berfungsi sebagai interpretasi tentang hidup manusia.
Etika merupakan bagian dari filsafat, yaitu filsafat moral.
Filsafat moral adalah cabang dari filsafat tentang tindakan manusia.
Kesimpulan :
suatu ilmu yang mempelajari perbuatan baik dan buruk manusia berdasarkan kehendak dalam mengambil keputusan yang mendasari hubungan antar sesama manusia.

Faktor-Faktor Tindakan Melanggar Etika

Kebutuhan Individu
Merupakan faktor utama penyebab terjadinya tindakan tidak etis karena tidak tercukupinya kebutuhan pribadi dalam kehidupan.
Tidak ada pedoman
Tidak punya penuntun hidup sehingga tidak tahu bagaimana melakukan sesuatu.
Perilaku dan kebiasaan Individu
Perilaku kebiasaan individu tanpa memperhatikan faktor lingkungan dimana individu tersebut berada.

 A.  Pengertian Para Ahli Tentang Administrasi Pembangunan 

    - George F. gant,
Mengatakan administrasi pembangunan sebagai penyempurnaan birokrasi dalam penghadapi meningkatnya jumlah, jenis, dan konfleksitas fungsi-fungsi pemerintahan untuk memenuhi berbagai kebutuhan masyarakat dalam pembangunan.

         - Bintoro Tiokroamididjaja

        Mengtakan administrasi pembangunan adalah suatu administrasi bagi usaha pembangunan social ekonomi, secara sefesifik administrasi pembangunan mempunyai fungsi untuk merumuskan kebijakan dan program pembangunan.

 
-Mustopadidjaja AR,

         Mengatakan administrasi pembangunan adalah ilmu dan seni tentang bagai mana suatu system pembangunan administrasi Negara dilakukan sehingga dengan de4mikian system administrasi tersebut mampu menyelengarakan berbagai fungsi pemerintahan dan pembangunan secara efektif dan efesien.

-    Sondang P.Siagian,

           Mengatakan administrasi pembangunan adalah seluruh usaha yang di lakukan oleh masyarakat untuk memperbaiki tata kehidupannya sebagai suatu bangsa dalam berbagai aspek kehidupan bangsa tersebut, dalam rangka usaha pencapaian tujuan yang telah di tentukan.

    Secara garis besar dapat di simpulkan  administrasi pembngunan adalah suatu usaha yang meliputi perbaikan aparatur serta pelaksanaan dari pada pemerintah.

B. Perbedaan Administrasi Pembangunan dan Administrasi Negara

    Administrasi Pembangunan :

-    Lebih terkait pada lingkungan yang berbeda-beda, khususnya Negara-negara yang sedang berkembang.

-    Maksimal pada pendekatan proses kebijakan.

-    Lebih menekan kan kepada change dan inopasi.

-    Lebih menekan kan kepada pelaksanan.

-    Lebih menekankan kepada perumusan kebijakan dan pelaksanaan nya.

-    Administrator sebagai change agents

-    Ecological approach yang berorientasi pada action dan proplem sol ving.

    Administrasi Negara

-    Lebih terkait dengan lingkungan masyarakat Negara- Negara maju.

-    Minimnya pendekatan terhadap perumusan kebijakan

-    Lebih, menekankan kepada pelaksanaan yang tertip,efesien dari unit kegiatan pemerintah.

-    Lebih menekan kan kepada tugas-tugas rutin dalam public service.

-    Lebih menekan kan kepada kerapian aparatur administrasi itu sendiri.

-    Administrator sebagai pelaksana.

-    Legalistic approach.

C. Permasalahan yang sering Terjadi dalam Administrasi Pembangunan

Kita sudah sering mendengar dari kalangan praktisi dan ilmuwan bahwa administrasi negara kita memiliki berbagai kelemahan birokrasi transisional, misalnya, inefisiensi, produktivitas rendah, kurang mampu melaksanakan tugas pembangunan dan sebagainya. Para ahli seperti Tjokrowinoto (1989), Effendi (1990), Evers (1988), Bintoro (1987), Mustopadidjaja (1988), Abdullah (1985), Brett (1988) dan Bryant dan White (1987) sudah sering mensinyalir bahwa salah satu hambatan yang besar dalam pembangunan di negara berkembang, termasuk Indonesia, adalah sistem administrasi negara yang belum memiliki kemampuan yang cukup memadai buat melaksanakan berbagai tugas pembangunan yang semakin kompleks. Hambatan ini akan menjadi semakin nyata pada Tahap Pembangunan Jangka Panjang Kedua (1993/94 – 2018/2019) karena, berbeda dengan Pembangunan Jangka Panjang Pertama, tujuan pembangunan nasional masa masa tersebut akan lebih menitik beratkan pada peningkatan kualitas manusia dan kualitas masyarakat sebagai upaya meningkatkan martabat manusia. Orientasi pembangunan yang telah berubah ini memerlukan sistem administrasi yang berbeda dari sistem yang ada sekarang ini. Sistem administrasi baru ini memerlukan struktur yang lebih organis-adaptif, deregulasi prosedur, lebih memiliki orientasi pelayanan publik serta lingkungan politiko birokratik yang mampu mengawasi kegiatan birokrasi (Brett, 1988 dan Effendi, 1990).

Pada kesempatan ini saya ingin melontarkan pemikiran-pemikiran awal mengenai sistem administrasi buat pembangunan nasional yang menekankan kualitas manusia dan kualitas masyarakat. Untuk itu kupasan akan saya sampaikan dalam tiga bagian. Pertama, bagaimana sistem administrasi yang diperlukan untuk pembangunan nasional yang bertujuan untuk meningkatkan martabat manusia. Pembahasan akan dipusatkan pada kualitas manusia organisasi yang diperlukan buat sistem administrasi tersebut. Kedua, apa hambatan-hambatan sosio-kultural dan politiko-birokratis dalam pengembangan kualitas manusia organisasi tadi. Ketiga, apa upaya yang perlu dilaksanakan untuk menumbuhkan kualitas manusia organisasi yang banyak diperlukan di masa depan.

Birokrasi untuk Pembangunan Kualitas Manusia Max Weber, sosiolog Jerman yang merumuskan konsep biro-krasi untuk pertama kali, mempunyai pemikiran yang amat berbeda dari para sarjana yang dibicarakan di atas tentang hubungan antara birokrasi dan pembangunan ekonomi. Menurut Weber, birokratisasi adalah prasyarat bagi pembangunan ekonomi dan upaya penciptaan industri modern. Tanpa birokrasi tidak mungkin dicapai ekonomi modern yang berkelanjutan, industrialisasi yang cepat dan “take-off into selfsustained growth” (Giddens, 1985:195).

Teori birokratisasi Weber tadi menimbulkan satu pertanyaan yang selalu mengusik di benak para sarjana administrasi pembangunan: “Apakah birokratisasi di negara-negara berkembang, termasuk Indonesia, sudah sampai ke tingkat yang cukup tinggi sebagai prasarana pembangunan ekonomi?” Atau, sebaliknya, sudahkah birokratisasi yang terlalu berlebihan (overbureaucratization) justru telah menjadi beban yang menghambat kemajuan ekonomi negara ini?

Untuk menjawab pertanyaan ini perlu dibahas proses birokratisasi secara lebih mendalam agar kita dapat membandingkan tingkat birokratisasi di Indonesia dengan di beberapa negara di kawasan ini. Evers (1987) dalam analisisnya tentang birokratisasi Asia Tenggara membedakan tiga pola birokratisasi berikut:

a)      Pola pertama adalah birokratisasi sebagai proses rasionalisasi prosedur pemerintahan dan aparat administrasi negara. Proses ini menjadi fokus dan dibahas secara luas dalam teori Weber dan oleh Evers dinamakan birokratisasi a la Weber atau Weberisasi atau (Bw).

b)      Pola kedua adalah proses birokratisasi dalam bentuk peningkatan jumlah pegawai negeri dan pembesaran organisasi pemerintah. Dalam literatur ilmu sosial sering disebut nama Parkinson, tokoh ilmu sosial dari Universitas Singapura menjadi terkenal karena “Parkinson’s Law” yang telah diciptakannya. Hukum Parkinson ini menyatakan:

c)      Pola ketiga adalah birokratisasi sebagai proses perluasan kekuasaan pemerintah dengan maksud mengontrol kegiatan ekonomi, politik dan sosial masyarakat dengan peraturan, regulasi, dan bila perlu pemaksaan. Proses ini di-sebut Evers birokratisasi Orwell atau Orwellisasi sesuai dengan gambaran masyarakat yang digambarkan oleh penulis George Orwell dalam novelnya yang berjudul “1984″.

Dengan ketiga pola ini kita dapat mengukur tingkat bi-rokratisasi di Indonesia serta membandingkannya dengan tingkat yang sama di beberapa negara Asia Tenggara. Evers, menggunakan pola Parkinson, mengukur tingkat birokratisasi tersebut dengan memakai rasio pegawai negeri dan penduduk sebagai tolak ukur. Dia menyimpulkan bahwa proses birokratisasi relatif berjalan dengan cepat di negara Asia Tenggara. Tingkat birokratisasi yang tertinggi adalah di Malaysia dengan 40 pegawai per 1000 pada tahun 1986 diikuti oleh Indonesia dengan 19 pegawai per 1000 penduduk dan Thailand dengan 10 pegawai per 1000 penduduk. Walau pun Indonesia mempunyai tingkat birokratisasi yang terendah tetapi pertumbuhannya adalah yang tercepat karena antara 1950 dan 1988 jumlah pegawai negeri telah meningkat sebanyak lebih dari sepuluh kali lipat, dari 303 ribu menjadi 3,4 juta. Evers menamakan pertumbuhan yang cepat ini “runaway bureaucratization”.

Menurutnya, proses ini dapat dibandingkan dengan inflasi mata uang. Bila peredaran mata uang ditambah terus maka nilainya akan merosot. Bila jumlah pegawai negeri ditambah terus se-cara cepat tanpa mengingat keseimbangannya dengan beban tugas pemerintahan, maka “nilai” pegawai negeri akan semakin menurun dan terjadilah inefisiensi. Dengan kata lain, inflasi pegawai negeri tadi akan menghambat tercapainya birokratisasi seperti yang diinginkan oleh Weber. Seperti sudah disinggung di atas, tesis utama teori birokratisasi Weber adalah sebagai berikut: birokrasi modern yang rasional diperlukan untuk ekonomi modern. Apa ciri-ciri birokrasi modern ini? Weber menggunakan konsep tipe ideal (idealtyp) untuk menjawab pertanyaan ini. Menurut pemikiran Weber suatu birokrasi modern mempunyai ciri-ciri berikut:
1.    kegiatan birokrasi dilaksanakan secara teratur dengan batas-batas otoritas yang jelas,

2.    ada hirarki kewenangan,

3.    ada aturan yang jelas tentang perilaku, otoritas dan tanggung-jawab pegawai, dan

4.    pegawai diterima atas dasar merit bukan ikatan kekrabatan.

Salah satu ciri yang penting dari birokrasi rasional ala Weber ini adalah suatu sistem penggajian bagi pegawai sebagai alat untuk meningkatkan produktivitas birokrasi tadi. Dalam hal ini, birokrasi Indonesia mempunyai pola yang agak “unik” menurut pola pemikiran Weber dan lebih mendekati pola imbalan dalam suatu birokrasi patrimonial yang lebih menyandarkan pada hubungan antar patron dan client atau yang secara populaer dikenal sebagai “bapakisme”. Selama sistem penggajian dan honor seperti ini seimbang dengan beban tugas maka dia dapat memacu produktivitas pegawai. Kalau tidak, sistem seperti diragukan kemampuannya untuk menghasilkan birokrasi yang berdayaguna dan berhasilguna seperti yang difikirkan oleh Weber.

Cara lain yang telah ditempuh oleh Pemerintah untuk meningkatkan prestasi pegawai adalah dengan menaikkan gaji me-reka. Anggaran pemerintah untuk gaji pegawai memang mening-kat sebesar 48 persen selama PELITA IV, tetapi pendapatan riil pegawai negeri sebenarnya menurun sebesar 24 persen (BIES, Survey of Recent Development, 23:2, 1987). Gaji pega-wai negeri golongan I misalnya hanya mencapai 30 persen dari Kebutuhan Fisik Minimal keluarga dengan 2 anak (Effendi, dkk, 1989). Tingkat gaji pegawai yang rendah ini akhirnya telah menciptakan birokrasi tidak produktif dan tingkat efisiensi yang rendah. Dengan kata lain, sistem remunerasi yang dipakai oleh Indonesia telah menyimpang dari prinsip yang difikirkan oleh Weber, dan karenanya sistem tersebut tidak akan mampu menumbuhkan birokrasi yang rasional dan memiliki tingkat produktivitas dan efektivitas yang diperlukan untuk menopang pembangunan yang sedang meningkat.

Peranan birokrasi pemerintah dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat di Indonesia, Thailand dan Singapura da-pat dikatakan cukup besar. Bahkan ada sebagian penulis yang menganggap bahwa peranan birokrasi dalam kehidupan ekonomi dan dunia usaha Indonesia termasuk yang tertinggi di ASEAN. Sistem birokrasi Indonesia ini dinamakan masyarakat politik birokratik (bureaucratic polity) oleh Jackson (1978), atau kapitalisme birokratik (bureaucratic capitalism) oleh Robison (1986) untuk menggambarkan suatu sistem ekonomi dan politik dimana kegiatan ekonomi yang utama dimiliki oleh pemerintah dan sangat dikendalikan oleh peraturan-peratutan pemerintah. Sistem seperti ini menggambarkan pola birokrasi Orwell dan seperti yang kita lihat keadaan ini amat mengham-bat proses pembangunan, terutama buat jangka panjang.

Untuk sementara masyarakat birokratis seperti ini memang mampu menunjukkan hasil yang cukup memuaskan. Studi yang diadakan oleh Muhaimin (1986), misalnya, menyimpulkan bahwa dari berbagai tolak ukur nampak bahwa Pemerintah Orde Baru telah mampu mencapai hasil-hasil yang cukup besar dalam memperkuat kehidupan bernegara. Antara 1969/70 dan 1985/86 pengeluaran pembangunan pemerintah telah meningkat hampir 80 kali sebelum menurun mencapai titik terendah pada tahun 1988/89. Seiring dengan itu telah terjadi peningkatan penerimaan dalam negeri sebesar hampir 90 kali termasuk pe-ningkatan penerimaan pajak sebesar 67 kali lipat pada kurun waktu yang sama. Dalam pada itu volume APBN yang merupakan salah satu tolok ukur kegiatan pembangunan pemerintah juga telah mengalami pertumbuhan yang amat pesat seiring dengan bertambahnya proyek-proyek pembangunan yang dilaksanakan. Pada PELITA I, besarnya dana yang disediakan melalui APBN adalah Rp. 3.283,23 milyar, pada PELITA II meningkat menjadi Rp. 18.019,4 milyar, pada PELITA III meningkat lagi menjadi Rp. 66.393,7 milyar dan pada PELITA IV telah meningkat lagi menjadi Rp. 91.063 milyar.

Peningkatan APBN ini telah memperkuat daya beli dalam negeri sehingga ekonomi dapat tumbuh dengan pesat. Tetapi, seperti dugaan Weber, birokrasi patrimonial terbukti tidak mampu bertahan buat usaha pembangunan ekonomi jangka panjang. Kenyataan ini mulai nampak pada pertengahan PELITA IV. Gejolak-gejolak ekternal yang diakibatkan oleh resesi ekonomi dunia yang berkepanjangan telah menimbulkan penurunan permintaan terhadap minyak, bahan tambang serta komoditi pertanian yang menjadi andalan Indonesia dalam pencarian de-visa. Keadaan ini lebih diperburuk lagi oleh berbagai tindakan protektif yang diadakan oleh negara-negara maju untuk menghambat serangan ekspor dari negara berkembang. Keadaan ini membawa dampak langsung bagi pembangunan ekonomi Indonesia. Sampai dengan pertengahan PELITA IV laju pertumbuhan ekonomi hanya mencapai sekitar 4 persen bila diukur dari Produk Domestik Bruto. Dengan demikian tingkat pertumbuhan riil kurang dari 2 persen karena tingkat pertum- buhan penduduk adalah 2,1 persen. Keadaan ini sedikit membaik pada tahun-tahun berikutnya karena ekonomi dunia lebih sehat keadaannya.

Kebijaksanaan debirokratisasi dan deregulasi yang telah dilakukan oleh Pemerintah selama ini memang nampaknya mampu memperbaiki kinerja ekonomi nasional. Selain dapat mengurangi kerentanan ekonomi Indonesia terhadap gejolak ekonomi internasional tindakan-tindakan tadi nampaknya telah dapat meningkatkan daya saing berbagai produk buatan Indonesia di pasar internasional. Lebih penting lagi tindakan deregulasi yang telah dilaksanakan secara sistematis oleh Pemerintah nampaknya telah menyebabkan perubahan struktur yang cukup besar pada ekonomi Indonesia. Menurut perkiraan staf Bank Dunia tindakan-tindakan debirokratisasi dan deregulasi dalam bidang ekonomi yang dilakukan oleh Pemerintah Indonesia telah menurunkan secara drastis peranan BBM sebagai sumber pendapatan dari ekspor dari hampir 81 persen pada 1981/82 menjadi 66.6 persen pada 1985/86 dan turun lagi menjadi 35.8 pada 1988/89. Akibatnya, terjadi juga penurunan pada kontribusi penghasilan dari BBM terhadap penghasilan total dari hampir 71 persen pada 1981/82 menjadi 57.5 persen pada 1985/86 dan hanya 41.3 persen pada 1988/89. Perubahan struktur ekonomi ini nampak juga dari perbandingan antara hasil ekspor Non-BBM terhadap impor non-BBM yang telah meningkat dari hanya 28.8 persen pada 1981/82 menjadi 55.4 pada 1985/86 dan meningkat menjadi 90.3 persen pada 1988/89. Namun, belum semua bidang kegiatan rupanya tersentuh oleh berbagai tindakan debirokratisasi dan deregulasi tadi. Misalnya, arus barang antar daerah masih terhalang oleh berbagai peraturan yang menimbulkan ekonomi biaya tinggi yang akhirnya akan merugikan masyrakat banyak.

Sampai saat ini memang sebagian besar kebijaksanaan debirokratisasi dan deregulasi yang ditempuh oleh Pemerintah masih dipusatkan pada upaya mempercepat pertumbuhan ekonomi. Tindakan deregulasi yang ditempuh adalah menyang-kut pemberian peluang yang lebih besar kepada swasta dalam memobilisasi dana masyarakat dan penghapusan ekonomi biaya tinggi dengan memperlancar arus barang serta menyederhanakan sistem perizinan. Namun masih banyak aspek pengelolaan pembangunan yang belum disentuh dan karenanya memerlukan tindakan debirokra-tisasi dan deregulasi lebih lanjut. Misalnya, Pembangunan Jangka Panjang Kedua (1994/95 – 2019/20) yang menekankan pembangunan kualitas manusia dan kualitas masyarakat dalam rangka pembangunan berkelanjutan juga memerlukan peninjauan yang kritis terhadap bentuk serta peranan birokrasi pemerintah.

Agar dapat melaksanakan pembangunan kualitas manusia yang mencakup dimensi-dimensi kapasitas (capacity), pemera-taan (equity), pemberian kewenangan dan kekuasaan kepada masyarakat (empowerment), keberlanjutan (sustainability) dan kesadaran akan saling-ketergantungan (interdependency), diperlukan pemberian kesempatan yang lebih besar kepada partisipasi masyarakat melalui LSM mau pun lembaga perwakilan rakyat. Dengan kata lain diperlukan peninjauan kembali tentang peranan birokrasi dalam usaha pembangunan nasional. Kesulitan-kesulitan yang dihadapi selama Repelita III dan IV dan di masa-masa yang akan datang menunjukkan bahwa pembangunan ekonomi semata-mata tidak lagi memadai untuk meningkatkan taraf kemakmuran kita serta untuk mengejar ketertinggalan dari negara-negara maju. Kapasitas administrasi negara untuk melaksanakan pembangunan relatif masih rendah dan belum mampu memecahkan masalah-masalah nasional yang besar seperti pemerataan hasil pembangunan, peningkatan produktivitas nasional, penyediaan kesempatan kerja dan penyelenggaraan pelayanan publik. Masalah-masalah tersebut tidak mungkin dapat dipecahkan melalui upaya pembangunan yang unidimensional atau sektoral seperti yang kita ikuti selama ini dengan semata-mata mengandalkan kemampuan administrasi negara. Untuk mengatasi masalah-masalah nasional tadi kualitas manusia dan masyarakat perlu ditingkatkan agar potensi penduduk dapat diarahkan pada upaya pembangunan nasional.

Dalam kerangka pemikiran ini lah, pembangunan kualitas manusia mendapatkan penekanan pada GBHN 1988. Sekarang semakin disadari oleh Pemerintah mau pun oleh para ilmuwan bahwa pembangunan nasional yang bertujuan untuk meningkatkan martabat manusia Indonesia, baru dapat dilaksanakan secara berhasil bila upaya pembangunan tersebut dapat meningkatkan kualitas manusia dan masyarakat Indonesia sebagai sumberdaya pembangunan. Untuk melaksanakan pembangunan seperti itu diperlukan suatu sistem administrasi yang baru yang lebih berkemampuan untuk meningkatkan kapasitas masyarakat.

Konsep pembangunan kualitas manusia sebenarnya cukup sederhana, yakni suatu upaya yang terencana untuk mening-katkan kapasitas individu dan masyarakat suatu bangsa untuk dapat secara aktif menentukan masa depannya. Kapasitas ini mencakup 5 aspek yakni: kapasitas untuk berproduksi, pemerataan, pemberian kekuasaan dan wewenang yang lebih besar kepada masyarakat, keberlanjutan (sustainable), dan kesadaran akan interdependensi antar manusia, antar manusia dan lingkungannya, dan antar negara. Bila di difinisikan seperti ini, pembangunan kualitas manusia pada dasarnya adalah upaya untuk mengembangkan inisiatif dan kreativitas penduduk sebagai sumberdaya pembangunan yang utama dalam rangka mencapai kesejahteraan material dan spiritual. Dalam konteks Indonesia, konsep pembangunan kualitas manusia ini perlu diperkaya dengan dimensi-dimensi yang khas buat bangsa kita yakni, ketaatan pada prinsip-prinsip moral dan agama, kesetiakawanan sosial dalam hubungan antar manusia, pengembangan rasionalitas, dan kemampuan menegakkan keman-dirian (Salim, 1990:12).

Pergeseran titik berat pembangunan dari Trilogi yang lebih memprioritaskan pertumbuhan ekonomi yang cepat, ke yang menekankan pemerataan, dan ke pembangunan kualitas manusia dan kualitas masyarakat pada Pelita-Pelita yang akan datang, membawa implikasi pada sistem administrasi yang digunakan buat mencapai tujuan yang berbeda ini. Untuk melaksanakan pembangunan sumberdaya manusia sebagai upaya untuk meningkatkan martabat mereka diperlukan suatu rona birokrasi yang tidak sama dengan yang kita miliki sekarang ini. Beberapa penulis, misalnya Riggs (1976) dan Brett (1988), meramalkan bahwa sistem administrasi Indonesia sekarang ini memiliki struktur organisasi, prosedur kerja, orientasi petugas, serta lingkungan birokrasi yang lebih mendekati gambaran suatu masyarakat birokrasi politik a la Jackson (1978) atau kapitalisme birokratik a la Robison (1986).

Seperti administrasi pemerintahan di NTB lainnya, administrasi negara Indonesia menduduki tempat yang masih sentral walau pun dengan kadar yang sedang menuju perubahan. Dimensi pembangunan yang semakin luas dan kompleks telah menimbulkan perubahan yang drastis pada fungsi pemerintahan di negara-negara tersebut. Perubahan-perubahan yang cepat di tingkat global dan nasional serta tuntutan masyarakat akan pelayanan publik yang bertambah baik adalah faktor pendorong yang amat kuat bagi perubahan-perubahan pada sistem administrasi agar sistem tersebut lebih mampu untuk mendukung pembangunan yang bertambah kompleks tadi. Seperti sudah disinggung di atas, pembangunan kualitas manusia itu sebenarnya mencakup lima dimensi yakni kapasitas untuk berproduksi, pemerataan, pemberian kewenangan yang lebih besar kepada rakyat, kesadaran yang lebih tinggi ten-tang interdependensi antar manusia dan lingkungannya mau pun hubungan antar daerah dan antar bangsa, dan juga penekanan pada azas keberlanjutan (sustainability).

Untuk itu perlu dikembangkan suatu sistem administrasi baru yang lebih cocok untuk pembangunan kualitas manusia, yakni sistem administrasi yang memiliki struktur yang lebih terbuka atau organis adaptif (Bennis, 1969, dan Saxena, 1985), prosedur yang lebih sederhana dan cepat, petugas yang berorientasi fasilitator dan memiliki budaya pelayan publik serta lingkungan politik-birokratis yang mampu menciptakan “pengawasan” yang fungsional dan effektif terhadap birokrasi pemerintah. Meningkatkan Kualitas Manusia dalam Birokrasi Pembangunan Kiranya tidak berlebihan kalau dikatakan bahwa Pemerintah, khususnya sistem administrasinya, pada akhirnya merupakan salah satu faktor penentu yang utama yang akan mempengaruhi keberhasilan pelaksanaan pembangunan kualitas manusia. Para kritikus birokrasi pada umumnya masih sepakat bahwa peranan birokrasi dalam pembangunan nasional tidak mungkin dapat digantikan sepenuhnya oleh lembaga swasta (Mathur, 1986:9). Namun, di banyak negara berkembang, termasuk Indonesia, sistem administrasi pembangunan menghadapi banayak hambatan yang amat mempengaruhi kemampuan sistem tersebut buat melaksanakan pembangunan kualitas manusia secara baik dan dengan amat memperhatikan martabat manusia.

D. Hambatan-Hambatan Proses Administrasi Pembangunan

Secara garis besar hambatan-hambatan pada birokrasi pembangunan dapat dikelompokkan menjadi dua, yakni:

-Hambatan proses dan hambatan orientasi. Hambatan proses mencakup baik aspek struktur dan prosedur. Hingga kini struktur organisasi modern tetap dipandang sebagai model birokrasi yang tepat buat melaksanakan pembangunan. Oleh para ahli sering kekurang berhasilan yang terjadi di banyak negeri dihubungkan dengan bentuk birokrasi ini. Tetapi, yang menyebabkan model tersebut kurang berhasil bukanlah bentuknya itu tetapi adalah karena adanya nilai-nilai dan struktur organisasi yang tradisional yang menyebabkan tumbuhnya distorsi bentuk organisasi modern menjadi sistem yang patrimonial. Pada sistem ini prinsip-prinsip nepotisme dan partikularistik berlaku. Kalau pada sistem ekonomi kita mengenal adanya dualisme antara ekonomi tradisional agraris dan ekonomi modern industrial, maka dalam sistem administrasi kita dikenal adanya dualisme antara sistem administrasi tradisional yang menekankan ritualisme administratif yang tidak efisien dan sistem administrasi modern yang menekankan rasionalisme administratif yang efisien (Riggs, 1957:59). Dualisme administratif ini yang menyebabkan terhambatnya pertumbuhan budaya pelayan publik dalam birokrasi kita merupakan salah satu sebab kekurang mampuan administrasi pembangunan Indonesia.

Birokratisasi dan sentralisasi yang kuat dalam pengelolaan pembangunan telah menimbulkan struktur birokrasi yang amat hirarkis dan legalistis, sehingga prosedur lebih bertujuan untuk memenuhi tuntutan struktur daripada manfaat. Fleksibilitas dan arus komunikasi yang lancar yang amat diperlukan dalam penyelenggaraan program pembangunan memnjadi terhambat, dan dalam birokrasi pembangunan yang luar biasa besarnya di Indonesia, prosedur menjadi amat kaku dan lamban. Yang lebih parah adalah prosedur yang mencekik ini ditumpangi lagi oleh kepentingan pribadi dan dijadikan komoditi yang diperdagangkan untuk keuntungan pribadi mau pun kelompok. Peranan birokrasi pemerintah yang kuat dan dominan dalam pengelolaan program pembangunan selama 25 tahun ini telah menimbulkan mental penguasa yang amat kuat di kalangan pejabat birokrasi dan ini menjadi penghambat yang cukup besar dalam upaya penciptakan aparatur pemerintahan yang terbuka dan mampu menggalang partisipasi masyarakat dalam pembangunan. Dalam birokrasi seperti itu prestasi seorang pejabat bawahan akan diukur dari kemampuannya mencapai target-target yang telah ditentukan dan oleh “kepuasan” atasan terhadap prestasi bawahan tadi. Karena itu sifat yang paling menonjol adalah semangat untuk menjaga keseimbangan dan keselarasan serta kurang mementingkan perubahan dan kemajuan yang identik dengan pembangunan. Dengan kata lain, tumbuhlah dengan subur etos kerja status quo yang mendorong para pejabat untuk lebih mempertahankan keharmonisan dalam segala hal.

Perubahan-perubahan pada birokrasi pemerintah itu sen-diri sebenarnya tidak akan terjadi terlepas dari kondisi lingkungannya. Karena itu dalam pelaksanaan pembangunan kualitas manusia ini diperlukan suatu persyaratan mutlak yakni kemungkinan setiap anggota masyarakat untuk berpartisipasi dalam upaya untuk meningkatkan kapasitasnya (Bryant dan White, Ibid; dan Korten dan Klaus, Ibid). Partisipasi masyarakat ini akan memungkinkan mereka untuk membantu menentukan masalah-masalah yang akan dipecahkan dalam pembangunan. Partisipasi ini juga akan memungkinkan masuknya informasi yang lebih banyak dari lapangan yang berguna bagi penentuan strategi pembangunan yang lebih tepat. Dukungan masyarakat yang lebih besar dalam pelaksanaan program pembangunan pun akan dapat digerakkan dengan parptisipasi. Disamping itu partisipasi masyarakat dalam pengawasan akan memungkinkan pengawasan yang lebih effektif. Dalam melaksanakan tugas-tugas pembangunan sebagai upaya peningkatan kapasitas, sifat-sifat birokrasi pemerintah yang stabil mekanistis tidak mungkin dihilangkan secara keseluruhan. Sifat tersebut hanya dapat dikurangi dan diganti dengan organisasi yang lebih bersifat organis adaptif (Saxena, Ibid; dan Bennis, 1969), yaitu organisasi yang selalu tumbuh dan menyesuaikan diri dengan tujuan yang hendak dicapai dan dengan dinamika lingkungannya, yang lebih terbuka terhadap gagasan peningkatan kapasitas, serta yang mampu melaksanakannya. Struktur birokrasi yang organis-adaptif ini mempunyai pola hubungan yang lebih longgar dan terbuka terhadap pengaruh positif dari luar. Partisipasi dalam perumusan tujuan menjadi lebih lebar sehingga terbuka kesempatan yang luas untuk keterlibatan dari bawah (bottom-up) mau pun dari atas (top-down).

Selain struktur organisasi yang organis-adaptif, dalam pengembangan partisipasi ini perlu diadakan distribusi kekuasaan dan sumberdaya. Dengan kata lain, suatu peringkat desentralisasi yang memadai adalah prasyarat lain yang diperlukan buat pelaksanaan pembangunan kualitas manusia agarberhasil. Dalam hal ini ada perbedaan yang jelas antara pem-bangunan dan nation-building. Dalam nation-building memang diperlukan sentralisasi kekuasaan. Bagi Indonesia, tahap ini sudah dapat kita lewati dengan berhasil. Dalam tahap pembangunan untuk meningkatkan kualitas manusia dan kualitas masyarakat, sentralisasi yang berlebih-lebihan ini harus segera ditinggalkan untuk diganti dengan desentralisasi, yakni pemberian kewenangan yang lebih besar kepada daerah dan masyarakat untuk merencanakan, melaksanakan, dan mengawasi pembangunan.

Untuk melaksanakan pembangunan seperti ini diperlukan desentralisasi sebanyak mungkin urusan kepada daerah. Hanya daerah yang tahu secara lebih baik aspirasi daerah serta dapat menilai apa sumberdaya alam dan sumberdaya manusia yang mereka miliki serta untuk apa kekayaan tersebut akan digunakan. Karena itu hambatan paling besar dalam pelaksanaan kebijaksanaan semacam itu adalah sentralisasi yang amat besar dalam sistem administrasi kita.

- Hambatan  karena kelemahan yang terkandung dalam sistem politik kita yang kurang mampu mengembangkan pengawasan oleh DPR dan DPRD. Salah satu sebab utama kekurang berhasilan pembangunan di negara sosialis dan Dunia Ketiga menurut kajian yang diadakan oleh Institute of Devel-opment Studies, Universitas Sussex, adalah karena lemahnya sistem pengawasan demokratis di negara-negara ini. Sampai saat ini DPR dan DPRD, dengan berbagai cara, masih diperlakukan sebagai kepanjangan dari lembaga eksekutif. Karena itu tidak ada kekuatan politik yang berarti yang mengontrol lem-baga eksekutif. Dominasi birokrasi dalam kehidupan politik, karena amat sukar membedakan antara birokrasi dengan Golkar sebagai kekuatan politik yang sedang berkuasa, telah memper-buruk keadaan ini dan telah amat melemahkan efektivitas pengawasan terhadap lembaga eksekutif. Upaya Meningkatkan Kualitas Manusia Organisasi

Dari uraian di atas dapatlah disimpulkan bahwa kemampuan administrasi pemerintah untuk melaksanakan pembangunan martabat manusia tidak mungkin dapat ditingkatkan tanpa peningkatan kualitas manusia dalam birokrasi pembangunan itu sendiri. Kualitas yang diperlukan oleh petugas birokrasi pembangunan itu antara lain mencakup ketaatan pada prinsip-prinsip moral dan agama yang tinggi, rasa kesetiaka-wanan sosial dalam hubungan sebagai pejabat dan masyarakat, rasionalitas sebagai pejabat yang merupakan individu organisasi dan institusi yang lebih mementingkan tujuan organisasi daripada tujuan individu serta tingkat kemandirian yang juga tinggi. Karena itu perlu didukung upaya yang sedang dirintis oleh Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara untuk meningkatkan kualitas aparat dalam birokrasi seperti yang dilontarkan beberapa waktu yang lalu pada Seminar Nasional Pembangunan Kualitas Manusia dalam Era Tinggal Landas di Universitas Widya Mataram, Yogyakarta (Kusumaatmadja, 1990).

Ada beberapa pilihan upaya yang dapat ditempuh oleh para perumus kebijaksanaan kita, khususnya dalam bidang pem-bangunan administrasi. Semua upaya ini dilandasi oleh suatu asumsi bahwa dalam pelaksanaan pembangunan kualitas manusia ini organisasi modern adalah satu-satunya wadah implementasi yang tersedia sampai saat ini. Dalam upaya untuk menghasilkan organisasi yang memiliki effisiensi dan otonomi yang diperlukan buat melaksanakan pembangunan untuk meningkatkan martabat manusia, disadari bahwa hirarhi yang terlalu panjang dan compartmentalized akana menghasilkan ke-kakuan dan subordinasi yang berlebihan. Karena itu inti dari upaya untuk meningkatkan kualitas manusia dalam birokrasi pembangunan meliputi upaya meningkatkan produktivitas mereka melalui sistem insentif, baik finansial dan non-finansial, yang lebih baik, serta merubah tata nilai serta lingkungan birokrasi melalui:

1.    Pelatihan Tehnis dan Moral

Sudah disinggung di atas bahwa birokrasi kita belum di- landasi oleh budaya pelayanan publik serta ra-sionalitas organisasi yang memadai. Karena itu program pelatihan yang tepat untuk menanamkan budaya tersebut serta rasionalitas sebagai manusia organisasi dan manusia institusi haruslah mendapatkan penekanan dalam upaya reformasi administrasi di Indonesia. Program pelatihan yang baik dan tepat tidak akan dapat digantikan oleh upaya restrukturisasi bentuk organi-sasi yang telah ditempuh selama ini.

2.    Desentralisasi dan Reintegrasi

Pembangunan kualitas manusia dan kualitas masyarakat amat memerlukan desentralisasi kewenangan kepada daerah dan kepada masyarakat. Hanya daerah yang tahu dengan lebih baik potensi yang dimilikinya serta bagaimana menggunakan potensi tersebut untuk mencapai tujuan yang mereka inginkan. Hamba-tan-hambatan antar kantor dan dinas di pusat dan di daerah perlu dikurangi dengan mengadakan reintegrasi tugas-tugas oleh berbagai kantor tadi. Pembicaraan mengenai reintegrasi ini sudah pernah dilontarkan oleh Menteri Rudini beberapa waktu yang lalu sehubungan dengan pengaturan kembali tugas Kkantor-kantor perwakilan Departemen di daerah atau oleh Menteri Sarwono sehubungan dengan perampingan birokrasi.

3.    Demokratisasi

Studi-studi yang diadakan oleh para sarjana adminis-trasi semakin menunjukkan bahwa kinerja sistem administrasi yang kurang memuaskan di negara selalu lebih menonjol di negara yang tidak demokratis. Dengan kata lain, tanpa pe-ngawasan politik yang effektif birokrasi pembangunan cende-rung untuk kurang berprestasi. Karena itu, sejalan dengan u-paya reformasi administrasi, harus diadakan transformasi politik untuk menciptakan pengawasan demokratis yang efektif terhadap birokrasi. Transformasi ini harus lebih luas dari transformasi yang kita kenal selama ini yang bertujuan untuk memperbaiki accountability dan partisipasi. Yang diperlukan adalah pemberian keleluasaan kepada masyarakat untuk mengem-bangkan basis-basi organisasi sosial yang bebas dalam suatu masyarakat sipil (civil society).