BIROKRASI DALAM TEORI RATIONAL ADMINISTRATIVE MODEL

Pendahuluan

 Organisasi birokrasi di kalangan masyarakat selama ini dipahami sebagai sebuah organisasi yang melayani masyarakat dengan berbagai pandangan negatif antara lain, yaitu proses pengurusan surat atau dokumen lain yang berbelit-belit, tidak ramah, tidak adil, tidak transparan, mempersulit dan memperlama pelayanan, dan sebagainya. Tidak salah jika masyarakat akhirnya menggambarkan birokrasi dengan hal-hal seperti itu, karena pengalaman-pengalaman yang tidak mengenakkan yang mereka alami secara langsung membuktikan bahwa birokrasi yang ada tidak berjalan sesuai apa yang seharusnya.  Hingga banyak pertanyaan-pertanyaan yang bermunculan tentang apakah memang seperti itu gambaran birokrasi (juga di Indonesia) saat ini ? Bagaimana dengan teori-teori yang telah diciptakan agar birokasi ini dapat berjalan dengan baik?

Defenisi Birokrasi

Banyak sekali para ahli atau tokoh yang mendefinisikan tentang birokrasi, diantaranya adalah

1. Peter M Blau Dan W. Meyer
   Menurut Peter M. Blau dan W. Meyer dalam bukunya “Bureaucracy” birokrasi adalah tipe organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas-tugas administratif dengang cara mengkoordinasi secara sistematis teratur pekerjaan dari banyak anggota organisasi.
2. Rourke
   Sedangkan menurut Rourke birokrasi adalah sistem administrasi dan pelaksanaan tugas keseharian yang terstruktur, dalam sistem hirarki yang jelas, dilakukan dengan tertulis, oleh bagian tertentu yang terpisah dengan bagian lainnya, oleh orang yang dipilih karena kemampuan dan keahlian di bidangnya.
3. Almond dan Powel
   Sementara itu Almond dan Powell, mengatakan bahwa birokrasi adalah Sekumpulan tugas dan jabatan yang terorganisir secara formal, yang saling berhubungan dalam jenjang yang kompleks di bawah pembuat tugas atau peran formal (ketentuan atau peraturan dan bukan orang).
4. Karl Marx
   Birokrasi adalah alat kelas yang berkuasa, yaitu kaum borjuis dan kapitalis untuk mengeksploitasi kaum proletar. Birokrasi adalah parasit yang eksistensinya menempel pada kelas yang berkuasa dan dipergunakan untuk menhisap kelas proletar.
5. Kamus Umum Bahasa Indonesia
   Di dalam Kamus Umum Bahasa Indonesia “biro” diartikan kantor dan istilah birokrasi mempunyai beberapa arti :
   a.    Pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai bayaran yang tidak dipilih oleh rakyat
   b.    Cara pemerintahan yang sangat dikuasai oleh pegawai negeri
   c.    Cara kerja atau susunan pekerjaan yang serba lambat, serba menurut aturan, kebiasaan, dan banyak liku-likunya.

Dari beberapa ahli yang sudah mendefinisikan birokrasi tersebut, bisa kita simpulkan bahwa sebenarnya secara umum birokrasi adalah tata kerja pemerintahan agar tujuan negara bisa tercapai secara efektif dan efisien. Oleh karena itu kita harus obyektif dan terbuka dalam tatanan kerja ini untuk tujuan bersama (bukan per individu atau per orang).

Contoh di dalam pemerintahan Indonesia

Untuk menggambarkan organisasi dalam pemerintahan negara Indonesia, maka birokrasi bisa didefinisikan sebagai keseluruhan organisasi pemerintah, yang menjalankan tugas-tugas negara dalam berbagai unit organisasi pemerintah dibawah Departemen dan Lembaga-lembaga Non Departemen, baik di tingkat pusat maupun di daerah seperti di tingkat Propinsi, Kabupaten, dan Kecamatan, bahkan pada tingkat Kelurahan dan Desa. Sedangkan Birokrat dalam arti pejabat pimpinan tingkat atas dan menengah dalam suatu struktur organisasi pemerintah umum. Jadi birokrat terdiri dari unsur-unsur pimpinan yaitu para pejabat dalam organisasi pemerintahan baik di pusat maupun di daerah.

Makna Birokrasi

Meskipun secara umum sudah ada penjelasan atau definisi tentang birokrasi, tetapi dalam khasanah ilmu pengetahuan perbedaan pendapat dan pandangan sangat dihargai. Demikian juga dengan perbedaan pandangan tentang birokrasi. Ada beberapa tokoh atau ahli yang memandang birokrasi secara positif, ada juga yang secara negatif, tetapi ada juga yang melihatnya secara netral (value free).

1. Makna Positif
   Birokrasi yang bermakna positif diartikan sebagai birokrasi legal-rasional yang bekerja secara efisien dan efektif. Birokrasi tercipta karena kebutuhan akan adanya penghubung antara negara dan masyarakat, untuk mengejawantahkan kebijakankebijakan negara. Artinya, birokrasi dibutuhkan baik oleh negara maupun oleh rakyat. Tokoh pendukungnya adalah : Max Weber dan Hegel
2. Makna Negatif
   Birokrasi yang bermakna negatif diartikan sebagai birokrasi yang penuh dengan patologi (penyakit), organisasi tambun, boros, tidak efisien dan tidak efektif, korupsi, dll. Birokrasi adalah alat penindas (penghisap) bagi kaum yang lemah (miskin) dan hanya membela kepentingan orang kaya. Artinya, briokrasi hanya menguntungkan kelompok orang kaya saja. Tokoh pendukungnya adalah : Karl Max dan Harold Lask
3. Makna Netral (value free)
   Sedangkan birokrasi yang bermakna netral diartikan sebagai keseluruhan pejabat negara pada cabang eksekutif atau bisa juga diartikan sebagai setiap organisasi yang berskala besar.

Teori-Teori dalam Birokrasi

Dalam ilmu sosial, ketika muncul definisi, sudah pasti tidak mungkin hanya dilihat dari satu aliran/ perspektif/ pemikiran/ teori saja, karena ilmu sosial mempelajari tentang manusia yang antara satu dan lainnya punya banyak perbedaan (misalnya berbeda tentang latar belakangnya, status ekonominya, status sosialnya, adat istiadatnya, dan sebagainya). Sehingga ilmu sosial adalah ilmu yang kaya akan pemikiran dan pendapat atau sudut pandang.

Aliran pemikiran tentang birokrasi ini dikenal dengan istilah TEORI. Dalam ilmu politik terdapat beberapa teori (yang menonjol) dalam membentuk institusi (birokrasi) di berbagai negara, yakni :

• Teori rational-administrative model
• Teori power block model
• Teori bureaucratic oversupply model
• Teori new public service

 1.    Teori rational-administrative model

Teori ratinal administrative model adalah model yang dikembangkan oleh Max Weber. Model ini menyatakan bahwa birokrasi yang ideal adalah birokrasi yang berdasarkan pada sistem peraturan yang rasional, dan tidak berdasarkan pada paternalisme kekuasaan dan kharisma. Dalam teori ini, birokrasi harus dibentuk secara rasional sebagai organisasi sosial yang dapat diandalkan, terukur, dapat diprediksikan, dan efisien.

Penciptaan birokrasi secara rasional ini adalah tuntutan demokratisasi yang mensyaratkan diimplementasikannya law enforcement dan legalisme formal dalam tugas-tugas penyelenggaraan negara. Oleh karena itu birokrasi harus diciptakan sebagai sebuah organisasi yang terstruktur, kuat, dan memiliki sistem kerja yang terorganisir dengan baik. Contoh penerapan dari teori ini adalah pada negara-negara dengan tipe kepemimpinan yang dominan.

Teori ini dikemukan oleh Max Weber dalam buku : The Protestant Ethic and Spirit of Capitalism. Ia menulis juga buku-buku lain, antara lain adalah The Theory of Social and Economic Organization, buku yang diharapkan Weber menjadi karyanya yang terbesar tetapi tidak dapat diselesaikannya hingga saat ajalnya. Pandangan Weber tentang organisasi tercermin juga pada buku yang berjudul From Max Weber : Essays in Sociology yang diterjemahkan dan disantun oleh H.H. Gerth dan C.Wright. 

Model organisasi birokratis diperkenalkan oleh Max Weber.Weber  membahas peran  organisasi  dalam  suatu  masyarakat  dan ia  mempertanyakan bentuk  organisasi  yang  sesuai  pada  akhir  abad ke-9. Organisasi birokratis menurut Weber dapat menjamin tercapainya alokasi sumber yang terbatas ada sebuah masyarakat  yang  kompleks  seperti  masyarakat industri Eropa. Ia juga mengemukakan  adanya  7  ciri  yang  dapat dijumpai pada sebuah oragnisasi birokratis, yaitu :

1. Adanya pengaturan ataupun fungsi-fungsi resmi yang saling terikat oleh aturan-aturan, yang menjadikan fungsi-fungsi resmi itu suatu kesatuan yang utuh.
2. Adanya pembagian kerja yang jelas di dalam organisasi. Setiap anggota organisasi mempunyai tugas yang jelas dan juga mempunyai wewenang (otoritas) yang seimbang dengan tugas yang harus di jalankannya.
3. Adanya pengorganisasian yang mengikuti prinsip hirarki, yaitu tingkatan yang lebih tinggi, sehingga tersusun suatu hirarki otoritas yang runtut mulaidari tingkatan yang tertinggi hingga tingkatan yang terendah dalam organisasi.
4. Adanya sistem penerimaan dan penempatan karyawan yang didasarkan pada kemampuan teknis, tanpa memperhatikan sama sekali koneksi, hubungan keluarga, maupun favoritisme.
5. Adanya pemisahan antara pemilikan alat produksi maupun administrasi, dari kepemimpinan organisasi. Weber berpendapat bahwa pemisahan ini akan membuat organisasi tetap bersifat impersonal, sesuatu yang dianggap penting untuk mencapai efisiensi.
6. Adanya objektivitas dalam pelaksanaan tugas yang berkaitan dengan suatu jabatan dalam organisasi. Weber bependapat bahwa pemegang suatu jabatan haruslah melakukan kegiatan secara objektif sesuai dengan tugas yang harus dijalankannya, dan tidak menggunakan jabatannya untuk  melayani kepentingan dirinya pribadi.
7. Kegiatan  administrasi, keputusan-keputusan dan  peraturan-peraturan dalam organisasi selalu dituangkan dalam bentuk tertulis.

Bentuk  organisasi  yang  ditunjukkan  oleh  Weber dengan  tujuh dimensi tersebut merupakan bentuk ideal dari organisasi birokratis. Kebanyakan dimensi tersebut tampak di jalankan pada banyak organisasi yang ada di sekeliling kita, seperti hirarki otoritas, pembagian tugas dan penggunaan dokumen tertulis. Tetapi jarang sekali dijumpai organisasi yang  mampu  menjalankan  ke tujuh dimensi tersebut secara sempurna. Apabila setiap kegiatan organisasi dicatat secara tertulis misalnya, maka organisasi akan penuh dengan dokumen sehingga akan menghambat seluruh pekerjaan lainnya

Otoritas dalam Organisasi 

Prinsip  hirarki  yang  dinyatakan sebelumnya  menuntut  adanya otoritas yang lebih besar pada tingkatan yang lebih tinggi agar dapat melakukan pengaturan dan pengawasan terhadap tingkatan yang lebih rendah. Weber menyatakan bahwa terdapat 3 jenis otoritas, yang berpengaruh terhadap  pola kepemimpinan  maupun kegiatan pengambilan keputusan dalamsuatu organisasi, yaitu :

1. Otoritas Rasional-Legal
   Otoritas yang muncul karena kepercayaan karyawan terhadap legalitas aturan, pembagian kerja dan hak dari orang yang di tempatkan sebagai pemimpin untuk memberikan perintah.
2. Otoritas Tradisional
   Otoritas yang muncul karena kepercayaan orang terhadap tradisi, termasuk status seseorang  yang  karena tradisi mempunyai hak untuk memerintah. Otoritas tradisional merupakan dasar bagi organisasi gereja dan kerajaan.
3. Otoritas Karismatik
   Otoritas yang muncul pada diri seseorang yang mempunyai karakteristik pribadi yang  luar  biasa,  yang  menyebabkan  orang  tersebut  dianggap mempunyai hak untuk memerintah oleh orang lain. Contohnya, pemerintahanyang bersifat revolusioner seringkali didasarkan pada karisma pimpinannya. Ada beberapa tipe kepemimpinan yaitu :

• Tipe leadership yaitu suatu tipe dimana seseorang leader mengadakan hubungan langsung dengan bawahan tidak melalui jalur-jalur hirarki yang ditetapkan. Tipe ini akan mengakibatkan timbulanya sentralisasi kepemimpinan, seolah-olah semua instruksi datang dari pimpinan.
• Tipe non-persoanal leadership yaitu suatu tipe dimana seorang pimpinan dalam mengadakan hubungan dengan para bawahan melalui saluran hirarki yang telah ditetapkan.       

Hubungan Ukuran Organisasi Terhadap Birokrasi

Lebih dari 100 penelitian telah dilakukan untuk menjawab pertanyaan- pertanyaan ini. Sebagian besar akhirnya menunjukkan bahwa organisasi besar  pada umumnya mempunyai perbedaan dari organisasi kecil,  terutama perbedaan pada beberapa dimensi dari strukturnya, seperti :

1. Formalisasi
   Formalisasi menunjukkan tingkat penggunaan dokumen tertulis dalamorganisasi. Pada organisasi yang lebih formal, tingkat penggunaan dokumen tertulis lebih tinggi. Peraturan-peraturan, prosedur, dan berbagai hal lainnya, muncul dalam bentuk tertulis. Penelitian-penelitian yang telah dilakukan menunjukkan  bahwa  organisasi  yang  lebih  besar  umumnya  mempunyai tingkat formalisasi yang lebih tinggi dibanding organisasi kecil.
2. Sentralisasi
   Sentralisasi menunjukkan tingkatan yang diberi wewenang untuk melakukan pengambilan keputusan dalam organisasi. Pada organisasi yang mempunyai tingkat sentralisasi yang tinggi, keputusan-keputusan pada umumnya dibuat hanya pada puncak organisasi. Jika organisasi mempunyai tingkat sentralisasi yang rendah, keputusan-keputusan yang serupa dapat diambil pada tingkatan yang lebih rendah. Penelitian-penelitian menunjukkan bahwa pada organisasi besar tingkat sentralisasi bisa menjadi lebih rendah dibanding organisasi kecil.
3. Kompleksitas
   Kompleksitas  mencakup  kompleksitas  vertikal  yang  menunjukkan jumlah tingkatan dalam organisasi, dan kompleksitas horisontal yang menunjukkan  banyaknya bagian dalam organisasi. Organisasi besar ternyata menunjukkan tingkat kompleksitas yang lebih besar yang lebih besar dari pada organisasi kecil. Hal  ini  terjadi  karena  pada  organisasi  berukuran  besar  seringkali diperlukan adanya bagian-bagian yang mempunyai tugas khusus. Contohnya, pada organisasi berukuran kecil biasanya masalah perencanaan di tangani sendiri oleh pimpinan perusahaan. 
4. Rasio Administratif
   Dimensi struktur yang paling sering diteliti adalah rasio administrtif, yaitu perbandingan jumlah anggota kelompok pimpinan terhadap jumlahkeseluruhan anggota organisasi. Sehubungan dengan rasio administratif ini, Parkinson mempopulerkan penemuannya yang dikenal dengan nama “Hukum Parkinson”, mangenai hubungan antara jumlah anggota kelompok pimpinandengan banyaknya pekerjaan yang harus diselesaikan dalam suatu organisasi. Parkinson memperlihatkan bahwa pimpinan organisasi seringkali berusaha memperbesar jumlah  anggota  kelompok  pimpinan, walaupun sebenarnya pekerjaan yang seharusnya diselesaikan tidak bertambah  besar.

Konsep birokrasi ideal Weber tersebut menekankan bagaimana seharusnya mesin birokrasi itu secara profesional dan rasional dijalankan. Memahami upaya Weber dalam menciptakan konsep tersebut, perlu kiranya kita  menghargai logika pendekatan yang digunakan dan pemikiran baru yang dikemukakannya yang mencerminkan keadaan semasa hidupnya. Birokrasi ideal tersebut merupakan konstruksi abstrak yang membantu konstruksi kita memahami kehidupan sosial. Satu hal yang amat penting ialah memahami mengapa birokrasi itu dapat diterapkan dalam kondisi organisasi tertentu, dan apa yang membedakan kondisi tersebut dengan kondisi organisasi lainnya.

Terdapat 7 Konsep Modern Tentang Birokrasi Rasional tergambar oleh penjelasan para pemikir seperti Weber, Peter Blau, de Gourney, dan Mill. Diantaranya yaitu:

1.    Birokrasi sebagai Organisasi Rasional
2.    Birokrasi sebagai Inefisiensi Organisasional
3.    Birokrasi sebagai Kekuasaan yang dijalankan oleh Pejabat
4.    Birokrasi sebagai Administrasi Negara (Publik)
5.    Birokrasi sebagai Administrasi yang dijalankan oleh Pejabat
6.    Birokrasi sebagai sebuah Organisasi
7.    Birokrasi sebagai Masyarakat Modern.

Birokrasi di Negara berkembang  

Birokrasi di negara sedang berkembang diharapkan berperan dalam banyak hal, yaitu:

1. Peranan sebagai penyedia pelayanan kepada masyarakat. Dengan peran ini, birokrasi diharapkan harus dapat mendorong terwujudnya kehidupan masyarakat yang lebih layak (sejahtera) dan lebih bermartabat.
2. Peranan birokrasi berkaitan dengan fungsi peraturan. Melalui peranan ini, birokrasi terlibat banyak dengan pengarahan atau pembahasan perilaku masyarakat.
3. Berkenaan dengan pemberdayaan masyarakat. Peranan itu sesungguhnya merupakan peranan strategis birokrasi untuk memampukan masyarakat sebagai warga negara. Peran itu biasanya dikaitkan pula dengan peran yang dihubungkan dengan fungsi pembangunan pada umumnya.

Selain itu birokrasi di negara sedang berkembang juga sangat berperan sebagai “pendidikan” masyarakat. Melalui kegiatan-kegiatan pelayanan, pengaturan, dan pemberdayaan, birokrasi mengajarkan kepada masyarakat kebijakan dan praktek penyelenggaraan pemerintahan yang sebenarnya. Isi dan cara kegiatan-kegiatan itu dilakukan oleh aparat pemerintah secara nyata, dan merupakan bahan ajaran bagi masyarakat tentang makna dan manfaat penyelenggaraan pemerintahan.

Indonesia sebagai salah satu negara yang sedang berkembang dan baru beberapa tahun mengalami perubahan paradigma dalam sistem perpolitikan, netralitas pegawai negeri sipil (PNS) secara terus menerus diupayakan agar tidak dijadikan kendaraan politik dari kepentingan politik suatu golongan atau kelompok. Sebagai aparatur negara,  PNS yang memberikan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka pencapaian tujuan nasional dituntut kesetiaan dan ketaatannya kepada Pancasila, UUD ’45, bekerja secara profesional dan tanggung gugat (akuntabel), serta berorientasi pada hasil (outcome), dan bukan pada input atau masukan dan keterukuran.

Perkembangan birokrasi yang pada intinya dilaksanakan oleh para birokrat atau pegawai negeri di Indonesia tidak jauh berbeda dengan pengalaman negara sedang berkembang lain yang mendapat kemerdekaannya setelah Perang Dunia II. Korps kepegawaian pada masa penjajahan sebenarnya tidak ada bagi pribumi yang bekerja di instansi pemerintahan kolonial. Mereka hanya pembantu-pembantu dari pegawai-pegawai warga negara penjajah. Dengan demikian, kelahiran korps pegawai negeri di Indonesia (KORPRI) tidak merupakan kelanjutan dari korps kepegawaian masa penjajahan, tetapi tumbuh dan berkembang sejak Proklamasi 1945.

Dengan perkembangan seperti itu semangat kepegawaian di Indonesia dapat disamakan dengan perkembangan kepegawaian di Amerika Serikat yaitu merupakan sarana keikutsertaan rakyat di dalam kegiatan pemerintahan dan kehidupan bernegara. Ketentuan-ketentuan universal tentang pejabat negara juga tampak di dalam UUD’45, yaitu:

• Presiden dan Wakil Presiden
• Anggota BPK
• Mahkamah Agung
• DPA (sekarang tidak ada lagi)
• Menteri-Menteri
• Duta dan Konsul
• Gubernur, Bupati/Walikota
• Jabatan2 lain, selalu ada kemungkinan dibentuk sesuai dengan perkembangan kehidupan berbangsa dan bernegara yang harus ditetapkan dengan peraturan perundang-undangan. Misalnya, ada Mahkamah Konstitusi (MK).

Birokrasi Weberian selama ini banyak diartikan sebagai fungsi sebuah biro.Suatu biro merupakan jawaban yang rasional terhadap serangkaian tujuan yang telah ditetapkan. Ia merupakan sarana untuk merealisasikan tujuan-tujuan tersebut. Seorang pejabat seyogyanya tidak menetapkan tujuan-tujuan yang ingin dicapai tersebut. Penetapan tujuan merupakan fungsi politik yang menjadi masternya. Setiap pekerja atau pejabat dalam birokrasi pemerintah merupakan pemicu dan penggerak dari sebuah mesin yang tidak mempunyai kepentingan pribadi. Setiap pejabat pemerintah tidak mempunyai tanggung jawab publik kecuali pada bidang tugas dan tanggung jawab yang dibebankan kepadanya.

Kesimpulan 

Dari beberapa ahli yang sudah mendefinisikan birokrasi tersebut, bisa kita simpulkan bahwa sebenarnya secara umum birokrasi adalah tata kerja pemerintahan agar tujuan negara bisa tercapai secara efektif dan efisien. Oleh karena itu kita harus obyektif dan terbuka dalam tatanan kerja ini untuk tujuan bersama (bukan per individu atau per orang).

Penciptaan birokrasi secara rasional ini adalah tuntutan demokratisasi yang mensyaratkan diimplementasikannya law enforcement dan legalisme formal dalam tugas-tugas penyelenggaraan negara. Oleh karena itu birokrasi harus diciptakan sebagai sebuah organisasi yang terstruktur, kuat, dan memiliki sistem kerja yang terorganisir dengan baik. Contoh penerapan dari teori ini adalah pada negara-negara dengan tipe kepemimpinan yang dominan.

Jadi, birokrasi adalah sebuah model organisasi normatif, yang menekankan struktur dalam organisasi. Unsur-unsur birokrasi masih banyak diketemukan diorganisasi-organisasi modern yang lebih kompleks daripada hubungan “face-to-face” yang sederhana. Organisasi perusahaan, sekolah-sekolah, pemerintah dan organisasi-organisasi besar lainnya banyak mempergunakan konsep-konsep teori birokrasi.

REFERENSI
Buku
Rina Martini. 2012, Buku Ajar Birokrasi Dan Politik. Universitas Diponegoro, Semarang
J. Endi Rukmo. Diktat  kuliah ” Birokrasi Pemerintahan Indonesia ”. 5 Desember 2012. http://rincian.com/birokrasi-di-indonesia/ diakses pada tanggal 1 May 2013
Jhen. Birokrasi. 11 Oktober 2011.
http://www.scribd.com/doc/72238613/LANDASAN-TEORI-BIROKRASI diakses pada tanggal 01 May 2013

Web
Melky. Teori Birokrasi, 19 November 2012. http://melkyat.blogspot.com/2012/11/teori-birokrasi.html diakses pada 01 May 2013
Indra Kurnia, 05 Februari 2008. Kutipan Buku Birokrasi Martin Albrow. http://kaummudayangmerana.blogspot.com/2008/02/kutipan-buku-birokrasi-martin-albrow.html diakses pada 01 May 2013